Cadre d’action pour la concurrence et la conformité

1.1 Principes directeurs

Les activités du Bureau sont régies par cinq grands principes.

1. La confidentialité : Le Bureau continuera d'appliquer les mesures de sécurité appropriées pour protéger les renseignements confidentiels afin d'assurer l'intégrité du processus d'enquête et de l'information commercialement sensible qui lui est soumise.
2. L'équité : Le Bureau continuera d'être juste dans ses décisions et tentera de trouver le juste équilibre entre l'application de la loi et la conformité.
3. La prévisibilité : Le Bureau fournira les renseignements généraux appropriés sur ses décisions et publiera sa position sur le plus grand nombre de questions possible, tant sur support imprimé que numérique. Cela devrait rendre la position du Bureau encore plus prévisible et permettre aux entreprises d'organiser leurs affaires de façon à se conformer à la Loi.
4. La diligence : Le Bureau s'efforcera de régler les problèmes le plus rapidement possible.
5. La transparence : Le Bureau travaillera de manière aussi ouverte que possible dans les circonstances, élaborera des normes de service appropriées, élaborera des normes de rendement et acceptera d'être jugé conformément à ces normes.

Le Cadre d'action pour la concurrence et la conformité repose sur ces cinq principes et part de l'hypothèse selon laquelle la plupart des entreprises et leurs dirigeants préfèrent respecter la loi plutôt que de faire l'objet d'examens ou d'enquêtes menés en vertu des Lois. Il constitue un moyen efficace pour assurer et contrôler l'application des Lois afin de maintenir et de stimuler la concurrence au Canada. Néanmoins, le Bureau considère l'application efficace et consciencieuse de la loi comme un facteur déterminant de la conformité et un élément essentiel du Cadre d'action pour la concurrence et la conformité. À ce titre, le Bureau poursuivra vigoureusement ses enquêtes sur d'éventuels comportements anticoncurrentiels, et fera respecter les Lois, selon le cas, dans les cas de non-conformité^{Note de bas de page 2}.

1.2 Permettre et renforcer la « conformité partagée »

Les instruments dont traite le présent document fonctionnent dans l'esprit d'une « conformité partagée », et servent à la renforcer. Ce concept repose sur l'idée que tous les intervenants — le Bureau, la communauté des affaires, la communauté juridique et le vaste réseau des organismes d'application de la loi — ont un rôle à jouer pour favoriser la conformité :

• le Bureau favorise la conformité par la grande variété d'instruments de sensibilisation, d'application de la loi et de promotion de la concurrence dont traite le Cadre d'action pour la concurrence et la conformité;
• la communauté juridique favorise la conformité en informant les clients de leurs obligations au titre des Lois et en les conseillant sur la façon de respecter ces lois;
• la communauté des affaires favorise la conformité en mettant en place des programmes de conformité efficaces et crédibles et en s'y conformant;
• les réseaux du Bureau et les relations de collaboration avec d'autres organismes, tant à l'échelle nationale qu'internationale, favorisent la conformité en coordonnant les activités d'application, en mettant en commun leurs expériences et leurs pratiques exemplaires et en prônant la convergence des politiques, au besoin.

La conformité partagée repose sur l'idée que, collectivement, ces intervenants peuvent favoriser la conformité de façon beaucoup plus efficace qu'individuellement et peuvent, à leur tour, mettre en place les meilleures conditions pour créer un marché efficient, concurrentiel et ouvert.

La série complète d'instruments dans le Cadre d'action pour la concurrence et la conformité est offerte pour faciliter ces résultats; ce sont les circonstances qui dicteront toujours ce qui est approprié pour le dossier à résoudre.

L'accent marqué que le Bureau met sur l'application de la loi est un aspect essentiel de la conformité partagée. À cet égard, le Cadre d'action pour la concurrence et la conformité n'atténue pas l'approche du Bureau relative à l'application de la loi. Au contraire, pour atteindre les meilleurs résultats en matière de concurrence et de conformité, le Bureau a recours à une application rigoureuse de la loi, s'il y a lieu. En l'occurrence, le Bureau agira rapidement et diligemment pour s'attaquer aux cas de non‑conformité et dissuader les entreprises d'adopter des comportements non conformes à l'avenir.

1.3 Placer le Cadre d'action pour la concurrence et la conformité en contexte

Le Bureau fonctionne dans un milieu en constante évolution qui ne cesse de se complexifier. De multiples facteurs guident constamment le Bureau quant à l'approche qu'il adoptera pour assurer et contrôler l'application des Lois. Parmi ces facteurs, on trouve notamment :

• l'évolution de la jurisprudence;
• les modifications législatives;
• l'évolution du contexte économique et commercial;
• l'accroissement des responsabilités;
• les contraintes sur le plan financier et au chapitre des ressources (ainsi que la nécessité d'utiliser les ressources disponibles le plus efficacement possible).

Par conséquent, le Bureau reconnaît que les approches consistant à augmenter la connaissance de ces lois par les intervenants et à favoriser la conformité volontaire sont complémentaires et qu'elles peuvent limiter les recours à des procédures contestées devant les tribunaux ou le Tribunal. Le Bureau reconnaît aussi que ni l'approche rigide consistant à intenter des poursuites devant les tribunaux ou à soumettre des demandes au Tribunal, ni une approche axée uniquement sur la conscientisation ou les recours non accusatoires ne constituent pour le Bureau le meilleur moyen de remplir son mandat.

Pour obtenir les meilleurs résultats sur le plan de la conformité, le Bureau s'appuie sur divers instruments de sensibilisation, d'application de la loi et de promotion de la concurrence. Collectivement, ils composent un « cadre » d'instruments. Ce terme exprime le concept d'une approche intégrée, complète et souple qui permet d'atteindre l'objectif ultime, c'est-à-dire assurer le respect des Lois. La figure 1 illustre le Cadre d'action pour la concurrence et la conformité sous forme de schéma.

Grâce à cette approche intégrée, le Bureau peut choisir le bon instrument, ou la bonne combinaison d'instruments, pour régler des cas particuliers. Au besoin, cela pourrait nécessiter le recours à des mesures vigoureuses d'application de la loi pour assurer la conformité. Ces mesures sont appuyées par l'utilisation appropriée d'autres instruments de sensibilisation, d'application de la loi et de promotion de la concurrence au sein du Cadre d'action pour la concurrence et la conformité. L'intégration de ces instruments garantit que la communauté des affaires et la communauté juridique disposent de l'information et des outils nécessaires pour bien comprendre les lois et les respecter.

1.4 Vue d'ensemble du Cadre d'action pour la concurrence et la conformité

Le Cadre d'action pour la concurrence et la conformité doit être conçu comme un ensemble d'instruments complémentaires et interdépendants dont dispose le Bureau pour promouvoir la concurrence et la conformité aux Lois. Parmi ces instruments figurent des instruments de sensibilisation, d'application de la loi et de promotion de la concurrence. Le Cadre explique aux milieux d'affaires, à la communauté juridique et au grand public comment le Bureau se sert de ces instruments. Les instruments sont utilisés pour aider les entreprises à respecter les Lois, pour régler les cas de non-conformité et pour favoriser la concurrence au sein du marché canadien.

Tous les instruments prévus dans le Cadre d'action pour la concurrence et la conformité sont d'égale importance. Ils jouent tous un rôle dans la promotion de la concurrence et de la conformité. Ils se renforcent les uns les autres, de sorte que chacun d'eux gagne en efficacité lorsqu'il est conjugué avec d'autres. D'une part, les instruments varient de mesures informelles à des mesures formelles et, d'autre part, ils varient de mesures ciblées à des mesures de nature plus générale. Les mesures générales sont celles qui sont prises pour encourager la conformité de façon proactive et qui s'adressent au grand public et aux gens d'affaires sous forme d'activités de sensibilisation. Les mesures ciblées touchent des initiatives distinctes ou des cas de non-conformité bien précis.

Lorsqu'une entreprise ou un particulier ne respecte pas la loi ou choisit de ne pas prendre les moyens voulus pour s'y conformer, le Bureau dispose d'instruments précis. Lorsqu'il décide d'opter pour une procédure contestée, dont l'issue est rendue publique, le Bureau se trouve à alimenter la jurisprudence, crée un effet dissuasif d'une façon à la fois générale et ponctuelle, et détermine où il faut accentuer les efforts de conscientisation des entreprises, afin que la loi soit davantage respectée.

Chaque cas est traité en fonction de circonstances particulières, à la lumière des objectifs de la ou des lois qui s'y appliquent. Lorsqu'il doit s'occuper d'un cas présumé lié au non-respect de la loi, le Bureau choisit parmi les mesures possibles celle qui convient le mieux. Au besoin, il aura recours à un mélange de mesures comprenant la sélection et l'utilisation de plus d'un instrument. Le choix dépendra des circonstances particulières de l'affaire en cause. Divers facteurs seront pris en compte, notamment la gravité et l'incidence de la non-conformité présumée, les antécédents de comportement anticoncurrentiel et la volonté des parties de résoudre le problème.

Bien qu'il se soit davantage attaché à fournir aux entreprises des renseignements et des outils qui leur permettent de se conformer à la loi, le Bureau ne considère l'utilisation de mesures d'application qu'en dernier recours. Il y fait appel, comme à d'autres instruments, au moment et dans les circonstances appropriés. Ainsi, il n'est pas nécessaire que tous les autres moyens aient été pris pour que le Bureau envisage d'engager une procédure judiciaire. En choisissant l'instrument approprié, il peut être nécessaire pour le Bureau d'utiliser immédiatement une mesure d'application. Dans les affaires civiles, le Bureau n'hésitera pas à saisir d'une demande le Tribunal ou les tribunaux. Dans les affaires criminelles, le Bureau renverra, le cas échéant, l'affaire au Service des poursuites pénales du Canada (le « SPPC ») et recommandera que des poursuites en bonne et due forme soient intentées.

Figure 1 : Le Cadre d'action pour la concurrence et la conformité

2.1 Renseignements généraux

2.2 Orientation officielle

2.3 Messages précis

3.1 Instruments d'application de la loi

En réponse à un cas de non-conformité réel ou potentiel, le Bureau dispose d'une série d'instruments pour appliquer les Lois. Le Bureau définit ces instruments en deux catégories :

1. Faciliter la conformité volontaire — Cette catégorie d'instruments vise à inciter les entreprises et les individus à prendre des mesures pour maintenir la conformité ou se conformer à la législation dans certains cas;
2. Résolutions à la non-conformité — Cette catégorie d'instruments vise à traiter, et à résoudre, les cas présumés de non-conformité aux Lois, par des moyens consensuels ou conflictuels.

Chaque catégorie est présentée ci-dessous.

3.2 Facteurs favorisant la concurrence grâce à l'application de la loi

Pour déterminer quelle est la meilleure mesure à prendre pour remédier à des contraventions réelles ou potentielles des Lois, le Bureau doit choisir les moyens les plus efficaces qui permettront d'observer la loi de manière durable. L'importance de chaque critère varie en fonction de la disposition législative qui a été enfreinte. Seuls les critères applicables à une situation de fait particulière sont examinés et aucun d'entre eux ne déterminera à lui seul le mode de règlement^{Note de bas de page 21}.

Le Bureau pourrait tenir compte des facteurs suivants :

• Incidence économique : L'incidence économique doit être déterminée en fonction de divers facteurs, notamment le volume de commerce touché, l'étendue géographique et la durée du comportement. En général, le Bureau préconisera des mesures coercitives plus sévères s'il y a eu un préjudice économique considérable. Cela étant dit, le Bureau peut engager une procédure relativement à des cas mettant en jeu une faible incidence économique si l'intérêt public est en jeu, par exemple des cas qui apporteront d'importants éclaircissements sur la jurisprudence concernée.
• Prévalence : Le Bureau évaluera également l'étendue de la pratique en cause. Par exemple, lorsqu'il s'agit d'une pratique adoptée par l'ensemble d'un secteur de l'industrie ou par une importante partie du secteur et si l'on veut dissuader d'autres membres de l'industrie d'adopter la même pratique, les mesures qui seront retenues, compte tenu des circonstances, pourraient être des poursuites, possiblement de concert avec des programmes de sensibilisation de l'ensemble de l'industrie ou des activités de promotion de la concurrence.
• Preuve de puissance commerciale : Dans certains cas, le Bureau examinera si une entreprise a avantage ou est apte à accroître sa puissance commerciale. Le Bureau considère que la puissance commerciale, dans son sens général, est la capacité de pratiquer de manière rentable des prix supérieurs aux prix concurrentiels (ou de diminuer de façon semblable d'autres aspects de la concurrence qui ne sont pas liés aux prix) durant une longue période. La puissance commerciale sera évaluée en fonction de divers facteurs (comme les parts de marché, la possibilité pour d'autres entreprises de pénétrer ou de développer le marché, l'existence de substituts de produits et la présence d'autres concurrents, y compris la présence de facteurs qui peuvent donner lieu à un comportement coordonné entre les concurrents^{Note de bas de page 22}.
• Comportement et antécédents d'une partie : Le comportement et les antécédents d'une partie conduisent au choix de la mesure appropriée. Il peut s'avérer plus approprié de recourir à des poursuites dans le cas de graves infractions passibles d'une sanction de la part des tribunaux ou du Tribunal. Parmi ces infractions figurent les tentatives délibérées de nuire à la concurrence, le mépris flagrant de la législation et des agissements cachés visant à faire disparaître des éléments de preuve. Si la partie concernée collabore à l'enquête ou met fin à sa pratique ou, encore, tente de remédier à ses effets, le Bureau pourrait envisager de recommander une atténuation de peine en utilisant un consentement ou de proposer un AIR , s'il y a lieu^{Note de bas de page 23}. Dans le cas de comportements moins graves, une infraction commise involontairement lorsque l'activité concurrentielle a cessé, ou si l'on estime qu'il s'agit d'une pratique qui pourrait aller à l'encontre de la législation, des réunions axées sur la conformité ou d'autres mesures visant à favoriser la conformité volontaire peuvent s'avérer des mesures plus appropriées.
• Récidive : Des procédures contestées semblent s'imposer dans certains cas, par exemple dans les cas d'un récidiviste ou d'un particulier qui n'a pas respecté une ordonnance, un engagement antérieur ou un consentement. S'il s'agit d'une pratique qui n'est pas une infraction grave ou qui n'a pas entraîné de préjudices économiques considérables, et en l'absence d'infractions antérieures, un AIR pourrait se révéler plus approprié. Cependant, les instruments qui favorisent la conformité volontaire ne seront généralement pas jugés appropriés dans le cas d'une partie qui n'a pas tenu compte d'un avis écrit, d'un avertissement ou d'une visite d'information de la part du Bureau. Le choix de l'instrument dépendra aussi du fait que la partie en cause a déjà enfreint la législation à de nombreuses reprises ou si le public est particulièrement sensible à un dossier.
• Effet dissuasif : Le Bureau déterminera aussi le choix de l'instrument, en partie, en fonction de la mesure dans laquelle on arrivera à créer l'effet dissuasif à la fois général et ponctuel recherché. L'effet dissuasif est obtenu grâce aux poursuites engagées contre les contrevenants présumés et grâce à la publication des résultats de ces poursuites.

Les considérations exposées ci-dessus doivent servir de guide sur la façon dont le Bureau détermine l'instrument le plus approprié pour répondre à des contraventions ou des contraventions potentielles aux Lois. Toutefois, le Bureau et le SPPC conservent le droit d'exercer leur pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne toutes les décisions relatives à l'application de la loi et du règlement de toutes les affaires examinées, compte tenu des circonstances particulières de chaque cas.

4.1 Instruments de promotion de la concurrence

Le Bureau est doté d'une vaste gamme d'instruments souples pour son travail de promotion de la concurrence. Le Bureau peut faire ce travail de promotion dans le cadre d'une instance officielle visant à modifier la réglementation. Il peut aussi fournir un avis au moyen de publications affichées sur son site Web. Enfin, il peut le faire dans le cadre de consultations confidentielles avec des organismes de réglementation ou des intervenants de l'industrie.

Le Bureau divise généralement ces instruments de promotion de la concurrence en trois catégories principales :

1. Conseils à l'intention des organismes de réglementation et aux décideurs;
2. Études de marché;
3. Interventions en matière de réglementation.

Chaque catégorie est traitée de façon plus détaillée ci-après.

4.2 Facteurs favorisant la concurrence et la conformité grâce à la promotion de la concurrence

Lorsqu'il évalue un projet potentiel de promotion de la concurrence, le Bureau examine généralement quatre facteurs stratégiques :

1. Existe-t-il une tribune utile pour présenter les constatations du Bureau, et l'intérêt du public à l'égard de cette question est-il élevé?
2. Le Bureau apportera-t-il des arguments uniques, différents de ceux présentés par d'autres?
3. Le Bureau sera-t-il en mesure d'évaluer l'incidence de ses activités de promotion de la concurrence?
4. Les activités du Bureau procurent-elles des avantages clairs et tangibles aux Canadiens? Quelles seront l'ampleur et la profondeur de l'incidence ressentie?

Même si le présent document ne se veut pas définitif, les paragraphes suivants décrivent plus en détail chacun de ces facteurs.

4.3 Dynamique entre la promotion et l'application de la loi

En plus des quatre facteurs stratégiques ci-dessus, il est important de tenir compte de certains facteurs complémentaires d'ordre général pour comprendre le contexte du mandat du Bureau relatif à la promotion de la concurrence.

En général, les questions liées à la concurrence qui sont portées à l'attention du Bureau sont d'abord évaluées en vue d'une mesure d'application potentielle. Cependant, le Bureau reconnaît que certaines questions seront mieux traitées à l'aide d'instruments de promotion de la concurrence; il procédera donc directement au lancement d'un projet lié à la promotion de la concurrence en présence d'un enjeu lié à la concurrence. Dans les situations où, dans le cadre d'un projet lié à la promotion de la concurrence, on découvre des éléments de preuve selon lesquels il y a eu violation des Lois, ces éléments peuvent être utilisés dans une mesure d'application de la loi. Inversement, les enquêtes par des directions de soutien à l'application de la loi peuvent, dans certains cas, fournir de l'information qui motive le Bureau à mener un projet lié à la promotion de la concurrence. Le Bureau s'efforce de faire circuler l'information entre ses fonctions de promotion de la concurrence et d'application de la loi, en fonction des besoins, afin de maximiser son incidence dans la promotion de la concurrence.

La décision définitive de mener un projet lié à la promotion de la concurrence est fondée sur des faits particuliers, le choix du moment, la disponibilité des ressources et le contexte de chaque question évaluée. Les facteurs énumérés ci-dessus aident le Bureau à établir s'il doit donner suite à un projet donné, mais aucun de ces facteurs n'est déterminant en soi. Ces facteurs servent plutôt de guide quant à la façon dont le Bureau détermine quels projets entreprendre.